PROCEDURES DE CONTROLE ET DE JUGEMENT DES COMPTES
La procédure d’instruction des comptes publics est écrite, secrète, inquisitoriale et contradictoire. En effet, toute la procédure juridictionnelle est écrite et rien ne doit être fait verbalement. Elle est secrète, ce qui signifie que l’instruction concerne uniquement le magistrat rapporteur et le comptable dont le compte est en instruction. Elle est inquisitoriale. Le magistrat dispose à cet effet des mesures d’instruction pour rechercher les preuves. Il peut s’agir des questionnaires, des investigations sur place, des expertises, des auditions diverses y comprises celles des personnes autres que le comptable en cause. Elle est enfin contradictoire. Le résultat de l’instruction est porté à la connaissance du comptable qui doit répondre par écrit. C’est le respect du principe du droit à la défense.
1°- La production des comptes Au terme de l’article 26 alinéas 2 et 3 de la loi de 2003 susvisée, les comptes des comptables publics patents, mis en forme et examinés conformément aux textes en vigueur sont présentés en vue du jugement à la Chambre des Comptes dans les trois mois suivant la clôture de l’exercice. Une période complémentaire est accordée aux comptables pour terminer les opérations d’ordre de l’exercice N. Cette période est de deux mois pour les comptes de l’Etat et les comptes des Etablissements Publics Administratifs, un mois pour les comptes des Collectivités Territoriales Décentralisées. La Chambre des Comptes a en conséquence fixé le délai de production des comptes de l’Etat, des Collectivités Territoriales Décentralisées et des Etablissements Publics Administratifs au 31 mai de l’année N+1. Ces comptes doivent être déposés à la Chambre des Comptes contre récépissé ou adressés par lettre recommandée avec accusé de réception au greffe de la juridiction, puis enregistrés et datés à leur arrivée.
2°-La désignation du magistrat rapporteur et retrait des comptes Lorsqu’un compte figure dans le programme des activités de la Chambre des Comptes, le Président de la section concernée désigne par ordonnance le magistrat rapporteur chargé d’instruire ledit compte. Muni de cette ordonnance, le magistrat rapporteur adresse au greffe de la section une demande de retrait du dossier permanent de la structure ainsi que du compte à vérifier.
3°-La vérification du compte sur chiffres Dès réception des documents, le magistrat rapporteur procède rapidement à la vérification de l’inventaire des liasses livrées. Ensuite, il vérifie la situation du ou des comptables en procédant au contrôle :
- Des actes de nomination (pour la succession des comptables) ;
- Du ou des procès-verbaux de remise de service (pour vérifier les sorties et les prises de fonction) ;
- De la prestation de serment et de l’existence du cautionnement ;
- De l’existence des réserves du ou des comptables entrant successifs.
Par la suite, le magistrat rapporteur devra procéder à la vérification de la régularité du compte. Pour cela, il vérifiera :
- La mise en état d’examen du compte : le compte est établi dans les formes prescrites par les lois et règlements et appuyés des pièces justificatives y compris le compte administratif de l’ordonnateur ;
- La signature du compte ;
- Les modalités d’approbation et de transmission du compte.
La vérification de la forme du compte sur chiffres est l’étape suivante. Elle consiste à s’assurer que le compte respecte la forme édictée par les instructions du Ministre des Finances, que les feuillets sont numérotés et paraphés et que les ratures sont approuvées. Il s’agira aussi de vérifier que le compte respecte le traçage exigé, c’est-à-dire les soldes d’entrée, les mouvements de la période et les soldes de fin d’exercice, le tout en débit et crédit. Enfin, il s’agira de vérifier la signature du compte par le ou les comptables. Après la forme du compte, le magistrat rapporteur devra vérifier la cohérence du compte sur chiffres. Elle consiste en la vérification arithmétique, la vérification des grands équilibres, le rapprochement entre la balance, l’exécution budgétaire et les documents de synthèse. Cette cohérence du compte sur chiffres devra se faire également avec le compte administratif. La vérification du compte sur chiffres débouche sur la fixation de la ligne de compte constituée des chiffres portés au total de l’actif brut et du passif brut du bilan de l’exercice jugée. La ligne de compte est immuable. Aussi en cas d’erreurs ou d’omissions, les écritures de régularisation seront faites suite aux injonctions adressées au comptable.
4°-La vérification du compte de gestion sur pièces Le compte de gestion sur pièces est constitué des pièces générales et des pièces justificatives.
- La vérification des pièces générales
Le magistrat rapporteur devra s’assurer de la présence des pièces générales essentielles : le compte administratif, les documents budgétaires, les rapports d’activités et les pièces de mutation, le rapport financier, le procès-verbal de remise de service, les pièces de mutation. Le magistrat rapporteur fera un rapprochement entre les résultats du compte de gestion et ceux du compte administratif. Ce rapprochement concernera aussi les résultats du compte de gestion et de l’état de l’actif, du passif, des états des restes à payer et des restes à recouvrer, des totaux des bordereaux d’émission de titres de recettes, et du total des bordereaux des mandats émis ou des ordres de paiements émis. ii-La vérification des pièces justificatives Elle concernera le contrôle de l’existence et de la valeur probante des pièces de recettes (titres de recettes) et l’existence des pièces justificatives de dépenses. Sur ces pièces justificatives, on vérifiera notamment la réalité de la dépense, la certification du service fait, la conformité des dépenses avec le budget et l’intérêt de la structure, le respect de l’imputation budgétaire et du seuil des marchés, la vérification du paiement au réel bénéficiaire. En tout état de cause, on vérifiera que le comptable a exercé tous les contrôles prévus par les lois et règlements. En tant que de besoin, des demandes de renseignements seront adressés au comptable, des enquêtes sur place seront faites et des expertises ordonnées. L’objectif de ces démarches est de recueillir toutes les justifications et explications qui permettront plus tard à la Chambre de prendre ses décisions. iii-Le rapport du magistrat rapporteur A la fin de l’instruction, les pièces faisant l’objet de mention au rapport seront déclassées. Le rapport d’instruction est une suite d’observations numérotées dont la première partie concerne la ligne de compte et la seconde partie étant réservée aux observations résultant de la comparaison de la nature et du volume des dépenses et des recettes avec les autorisations qui figurent dans le compte administratif et les budgets d’une part, et la vérification de la conformité des opérations compatibles aux lois et règlements en vigueur d’autre part. La rédaction de l’observation comprendra toutes les précisions possibles sur les pièces justificatives de façon à ce que l’on puisse aboutir aisément sur une proposition d’apostille à la fin de chaque observation. Ces apostilles peuvent être : ordre, mémoire, injonction, réserves ou injonction pour l’avenir. Il convient de préciser que l’injonction est une charge formulée à l’encontre d’un comptable afin d’obtenir des justifications ou bien le reversement d’une somme correspondant à la perte d’une recette ou à une dépense payée à tort. L’injonction pour l’avenir est l’avertissement non constitutif d’une charge mais qui décrit une situation à laquelle le comptable et ses successeurs sont invités à remédier au risque d’une charge lors d’un contrôle ultérieur. Enfin, le rapport et les pièces en appui des observations sont transmis au président de section pour déclencher l’étape de jugement.
Le président de section peut, s’il estime utile, désigner un magistrat contre rapporteur. Celui-ci vérifie le bien fondé des observations et donne son avis sur chaque proposition dans un rapport complémentaire.
Le rapport et le rapport complémentaire sont transmis au ministère public pour présentation de ses conclusions.
Après le dépôt des conclusions du ministère public, le président de section inscrit l’affaire à l’ordre du jour des audiences.
Conformément à l’article 29 de la loi de 2003 susvisée, la Chambre des Comptes se réunit en audience ordinaire, examine les observations du rapporteur et celles du contre rapporteur en tenant compte des conclusions du ministère public. Elle statue par arrêt.
Deux situations peuvent se présenter :
1°-Si le comptable a satisfait à toutes ses obligations et qu’aucune irrégularité n’a été retenue à sa charge, la juridiction prend un arrêt définitif qui décharge le comptable de sa gestion et, s’il est sorti de fonction, le déclare quitte.
2°-Si le comptable n’a pas satisfait à toutes ses obligations et que des irrégularités ont été retenues à son encontre, la juridiction prend un arrêt provisoire qui lui enjoint d’apporter les pièces justificatives manquantes, de procéder aux diligences nécessaires et de fournir toutes les explications utiles dans un délai de deux mois à compter de la notification.
Après la réception des réponses du comptable ou après le délai de deux mois imparti, le rapporteur fait des conclusions complémentaires qui sont transmises de nouveau au ministère public pour ses conclusions. Le dossier revient en audience ordinaire et la juridiction peut confirmer l’arrêt provisoire ou l’infirmer par un arrêt définitif.
Pour un même compte, la juridiction peut ainsi prendre plusieurs arrêts provisoires avant de prendre la décision finale par arrêt définitif. Ce qui fait que la procédure de la Chambre des Comptes obéit au principe du double arrêt.
Si le compte jugé est en avance, la Chambre sursoit à la décharge du comptable dans l’attente d’une régularisation ultérieure
Si ledit compte est en déficit, la Chambre constitue le comptable débiteur.
Si l’instruction ou l’examen des comptes fait apparaître des faits susceptibles de constituer des infractions à la loi pénale, le Procureur Général près la Cour Suprême informe le Ministre chargé des finances et les Ministres ou autorités de tutelle intéressés. Le dossier est transmis au Ministre de la Justice par le Procureur Général près la Cour Suprême et vaut plainte au nom de l’Etat, de la collectivité territoriale décentralisée, de l’entreprise publique ou parapublique ou de l’établissement public concerné (art. 37 loi de 2003).
Après la prise de la décision par la Chambre, l’arrêt est notifié. Cette notification se fait par deux acteurs: le greffier en chef de la Chambre des Comptes et le Procureur Général près la Cour Suprême.
Le greffier en chef de la Chambre des Comptes notifie directement aux comptables publics patents et aux comptables de fait les arrêts rendus à leur égard.
Pa contre le Procureur général près la Cour Suprême notifie les arrêts:
-au Ministre chargé des finances en ce qui concerne le comptable supérieur du trésor;
-au comptable supérieur du Trésor en ce qui concerne les autres comptables;
-à l’ordonnateur principal, secondaire ou délégué qui a ordonné les opérations du comptable.
4.1-La définition de la gestion de fait
La gestion de fait est une procédure intentée contre une personne non habilitée qui s’immisce dans le maniement des deniers publics. Cette personne est un comptable de fait par opposition au comptable de droit ou comptable patent. Il en résulte pour le comptable de fait toutes les obligations d’un comptable patent du point de vue des opérations faites par lui et de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. La gestion de fait peut être découverte soit par l’administration, soit par un audit interne ou externe, soit par une mission d’audit du Contrôle Supérieur de l’Etat, soit à l’occasion de l’instruction des comptes par le magistrat rapporteur; En tout état de cause, la Chambre des Comptes est l’instance qui statue en cette matière. Elle le fait au moyen de l’acte introductif d’instance (Ministère public), de la déclaration provisoire de gestion de fait et de la déclaration définitive de gestion de fait.
4.2-L’acte introductif d’instance
Lorsque la gestion de fait est découverte, le rapporteur rédige un rapport circonstancié qui devra mettre en évidence la description de la situation, les pièces justifiant les actes posés en tant que comptable de fait. Le magistrat rapporteur transmet le rapport et les pièces au président de section. Le président de section peut désigner un contre rapporteur qui examine le rapport circonstancié notamment la qualité du ou des auteurs de la gestion de fait, les opérations incriminées, le maniement des fonds et valeurs, les structures concernées ainsi que la période de gestion, les diligences faites par le rapporteur, les réponses du présumé auteur aux correspondances du rapporteur. Le rapport du magistrat rapporteur et le contre rapport sont soumis à l’examen de la section. Si la gestion de fait n’est pas fondée, le dossier est classé. Si la gestion de fait est fondée, le dossier est transmis au Parquet pour le réquisitoire introductif du Ministère Public. L’acte introductif d’instance peut aboutir ou non à la déclaration de gestion de fait. Si l’examen par la formation n’aboutit pas à une gestion de fait, la Chambre rend un arrêt de non-lieu. Dans le cas contraire, elle fait une déclaration provisoire de gestion de fait. Une enquête juridictionnelle préalable peut être ordonnée par le Président de la Chambre des Comptes.
Deux voies de recours peuvent être exercées contre les arrêts définitifs de la Chambre des Comptes : l’annulation et la révision. Par ailleurs, les décisions rendues par les Tribunaux Régionaux des Comptes peuvent être déférées en appel devant la Chambre des Comptes.
5.1-L’ annulation
Le Procureur Général près la Cour Suprême, d’ordre du Ministre de la Justice, saisi par le Ministre des Finances ou le comptable intéressé ou encore les héritiers de celui-ci peut se pourvoir en annulation devant la formation des Chambres Réunies de la Cour Suprême contre les arrêts de la Chambre des Comptes (article 72 loi de 2003). Le recours en annulation se fait lorsqu’ il apparaît que la loi a été violée. La requête y relative est introduite au greffe de la Cour Suprême. En cas d’annulation, la formation des Chambres Réunies évoque et statue à nouveau. Le pourvoi en annulation a un effet suspensif.
5.2-La révision
Le comptable peut demander à la juridiction financière la révision d’un arrêt définitif dans les cas limitatifs ci-après découverts postérieurement au prononcé de l’arrêt: erreur, omission, faux, double-emploi. La requête y relative doit être motivée et adressée au Président de la Chambre des Comptes. Elle comporte un exposé des faits et moyens invoqués par le requérant, une copie de l’arrêt dont la révision est demandée, les justifications de la requête et les pièces établissant que la notification de la requête a été faite aux parties intéressées. La révision doit être faite dans un délai de six mois à compter de la date de notification de l’arrêt au comptable. Il n’y a pas d’effet suspensif.
5.3-Le pourvoi en cassation
Les décisions prises par les Tribunaux Régionaux des Comptes (TRC) sont déférées en cassation devant la Chambre des Comptes conformément à l’article 2(2) de la loi de 2003 susvisée qui dispose : « elle statue souverainement sur les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions inférieures des comptes ». Le délai dudit pourvoi est de 15 jours à compter du lendemain de la notification du jugement du Tribunal Régional des comptes. Toutefois, cette voie de recours ne s’exerce pas encore parce que les Tribunaux Régionaux de comptes ne sont pas encore mis en place.
PROCEDURE DE L’EXAMEN DE LA GESTION
1 – Programmes annuel et pluriannuel
Tout contrôle s’inscrit dans une programmation annuelle et pluriannuelle de la Chambre. Le programme pluriannuel : il fait l’objet, chaque année, d’un arrêté du Président ; les principaux thèmes de travail de la Chambre pour les trois années à venir y sont définis, sur la base des priorités stratégiques. Le programme annuel de la Chambre : au mois de juin, le Comité de la programmation et du Rapport public se prononce sur le compte rendu de l’exécution du programme N-1 et sur les grandes orientations du programme de l’année N+1. Après une préparation par les présidents de section entre les mois de septembre et de novembre, selon des procédures propres à chacune, le programme de l’année N+1 est soumis au Comité de la programmation et du Rapport public et à l’avis du Ministère Public avant d’être arrêté par ordonnance du Président à la fin de l’année N. Il comprend la liste des contrôles à effectuer au sein de chaque chambre. Cette liste peut être modifiée en cours d’année par ordonnance du Président. Le programme annuel est détaillé par section, dans un document qui indique notamment, pour chaque contrôle : le nom du rapporteur et du vérificateur, éventuellement du contre-rapporteur ; le nombre de journées utiles de programme (JUP) prévues pour chacun ; la date prévisionnelle de dépôt du rapport, en précisant le livrable attendu (rapport d’observations provisoires ou définitives).
2 – L’équipe de contrôle
Les rapporteurs des contrôles de la Chambre sont des magistrats, conseillers maîtres chefs d’équipe, conseillers référendaires, auditeurs. Ils reçoivent le concours d’assistants de vérification, et le cas échéant d’experts. Même s’ils ne sont pas membres de l’équipe de contrôle, il est possible que des magistrats et assistants de vérification de votre section aient des connaissances sur le sujet de votre contrôle ou puissent vous apporter un soutien technique sur des thématiques particulières (la commande publique, les systèmes d’information, etc.). N’hésitez pas à les solliciter. L’expertise de membres d’autres sections peut également être sollicitée.
3 – Le programme d’activités des équipes de contrôle
Une fois le programme de la Chambre arrêté, chaque Président de section notifie à chaque équipe de contrôle son programme d’activités annuel comportant les travaux de contrôle dont il a la charge ainsi que les autres activités auxquelles il participe à la Chambre. Les travaux de contrôle sont affectés d’un temps de réalisation, sous forme de vacations prévisionnelles/journées utiles de programme attribuées en fonction de l’importance du contrôle. Cette cotation concerne aussi bien l’examen de la gestion, que le contrôle juridictionnel et les autres activités. Du temps est mis en réserve pour les activités non programmables, en particulier l’instruction des procédures de gestions de fait ou de fautes de gestion. Le programme d’activité de chaque équipe de contrôle comporte le livrable attendu (rapport d’observations provisoires, rapport d’observations définitives, jugement) et la date prévisionnelle à laquelle il doit être déposé au greffe de section. Une fois les équipes rodées, il sera possible de programmer jusqu’à 3 contrôles de gestion par an et par équipe de contrôle, sachant que les équipes auront à effectuer d’autres tâches (contrôles juridictionnels, instruction des fautes de gestion et des gestions de fait notamment)
Pour préparer l’entretien de début de contrôle, il est recommandé de bien identifier l’organisme contrôlée et ses caractéristiques, les éléments qui structurent sa gestion ainsi que l’action menée par l’ordonnateur lors de la période sous revue. Cette prise de connaissance doit être rapide (deux à trois jours maximum) et rester concentrée sur les points essentiels : situation financière apparente, gouvernance, etc. Il faut néanmoins être conscient que la qualité des informations immédiatement disponibles peut fortement varier d’un organisme à l’autre.
1 – Les sources externes
Il s’agit notamment du site internet de l’organisme, s’il existe, qui peut donner une idée précise de sa politique de communication, plus ou moins développée selon les cas, et le cas échéant des premiers éléments sur sa gouvernance (nature et composition des organes de direction) et sa gestion, en particulier si l’organisme publie son budget. Une simple recherche de l’organisme sur un moteur de recherche peut permettre d’accéder à des articles de presse, ou d’autres informations, dont il appartiendra au rapporteur d’apprécier la robustesse en fonction de la qualité de la source. La recherche d’informations sera également orientée sur l’environnement de l’organisme contrôlé : pour une collectivité territoriale décentralisée, le rapporteur s’intéressera par exemple à la population et à l’économie du territoire, et au contexte politique local ; pour une entreprise publique industrielle et commerciale produisant des biens ou services, il s’intéressera à l’évolution récente du marché de ces biens ou services. Les sites internet de la Direction Générale du Budget, en particulier sa zone documentaire (https://www.dgb.cm/zone-documentaire/), et celui de l’Institut national de la Statistique peuvent donner des informations utiles. Il convient également de se référer aux rapports annuels de performance des différents ministères, détenus par le greffe, qui peuvent fournir des indications précieuses sur les programmes ministériels susceptibles d’avoir un impact sur l’organisme contrôlé. Enfin, le greffe de la Chambre conserve les courriers de dénonciation relatifs à cet organisme.
2 – Les sources internes à la Chambre
2.1. – Les comptes déposés par les comptables publics
Pour les organismes soumis à la comptabilité publique et dotés d’un comptable public, la Chambre archive les comptes mis en forme selon les textes en vigueur. Les comptables publics sont tenus de les lui transmettre dans les 3 mois suivant la clôture de l’exercice budgétaire, aux termes de l’article 26 de la loi n°2003/005 du 21 avril 2003 fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la Chambre des comptes de la Cour Suprême. Dès lors, si les comptables ont fait leur travail et que ces documents sont disponibles, le rapporteur est en capacité, avant même l’ouverture du contrôle, de retranscrire les principaux éléments du compte de résultat et du bilan de l’organisme sur plusieurs années dans un tableur excel, et d’appréhender ainsi l’évolution de la situation financière de l’organisme. A ce stade, il peut identifier les évolutions des comptes qui posent problème, en dépenses et en recettes, et il peut même en contrôler les pièces justificatives, dès lors qu’elles ont été transmises à la Chambre. Ces éléments vont nourrir les premières questions du rapporteur adressées oralement à l’ordonnateur lors de l’entretien d’ouverture (cf infra § 3.2.) ou par écrit dans un questionnaire (cf infra § 5.2.2.).
2.2. – Les rapports issus des contrôles antérieurs de la Chambre
Il s’agit en second lieu des productions antérieures de la Chambre (examens de la gestion, jugements) relatifs à l’organisme contrôlé, éventuellement des dossiers de presse tenus par le service de documentation. Il est recommandé de vérifier si des apostilles « Mémoire » ont été délibérées dans le rapport d’instruction à fins d’observations provisoires (RIOP) ou définitives (RIOD) du contrôle précédent : dans ce cas, il conviendra d’instruire le point mis en exergue. Il convient également à ce stade de vérifier si le précédent rapport d’observations définitives comportait des recommandations : dans ce cas, l’instruction devra déterminer si ces recommandations ont été mises en œuvre, partiellement ou en totalité.
Par l’intermédiaire du greffe, le contrôle est notifié au dirigeant en place de l’organisme contrôlé, éventuellement à ses prédécesseurs et, s’il y a lieu, aux autorités de tutelle et de contrôle. Par ailleurs, en cas de contrôle juridictionnel couplé avec l’examen de la gestion, celui-ci est notifié au comptable et à l’ordonnateur en même temps.
1 – La procédure
Il importe, avant la notification, de s’assurer que le contrôle de l’organisme a été inscrit au programme de la Chambre, les lettres de notification ne pouvant être envoyées sans respect de cette formalité substantielle. Il est également nécessaire de s’assurer que tous les destinataires concernés par le contrôle ont été identifiés, ordonnateur en fonction et anciens ordonnateurs ayant été en fonction pendant la période faisant l’objet du contrôle. Ils seront destinataires d’une lettre d’ouverture du contrôle. Une fois ces vérifications effectuées, le rapporteur procède à une déclaration de début de contrôle, adressée au greffe de la formation délibérante compétente. Il prépare la lettre de notification, qui précise les points suivants : – l’inscription de l’organisme au programme annuel de contrôle de la Chambre ; – la nature des travaux de la Chambre, qui portent sur l’examen de la gestion ; – la période couverte par le contrôle, en indiquant l’exercice de départ de la période contrôlée (à compter de l’exercice 20XX ou pour les exercices 20YY et suivants) ; – les noms du magistrat chef d’équipe, des autres magistrats et des assistants de vérification, le cas échéant celui du contre-rapporteur. Des lettres-types d’ouverture de contrôle peuvent être utilisées, en fonction de la catégorie d’organisme contrôlé et du destinataire (ordonnateur en fonction, ancien ordonnateur) La notification prend la forme d’une lettre signée par le Président. Elle est accompagnée d’une note d’information qui présente les étapes de la procédure d’examen de la gestion. Après signature, elle est enregistrée au greffe de la formation délibérante, qui procède à l’envoi postal. En cas de contrôle juridictionnel, c’est-à-dire de jugement des comptes concomitant à l’examen de la gestion, celui-ci est notifié à part dans un deuxième courrier au comptable et à l’ordonnateur.
2 – L’entretien d’ouverture
Cet entretien, qui correspond aux bonnes pratiques professionnelles, est réalisé par le conseiller-maître, chef d’équipe, accompagné du Président de section. Il répond à plusieurs finalités :
- Informer l’ordonnateur de la procédure et de son calendrier, et l’assurer ainsi du respect des règles de contradiction et de confidentialité qui vont entourer le contrôle jusqu’à la publication du rapport d’observations définitives ;
- Demander à l’ordonnateur d’évoquer les principaux problèmes qui se posent dans le secteur ou l’établissement, les réformes les plus récentes, en cours ou envisagées, etc. Il s’agit de comprendre comment l’ordonnateur perçoit l’organisme qu’il dirige et son environnement. Une telle approche contribue à garantir la pertinence des observations et des recommandations de la Chambre ou à tout le moins leur bonne (moins mauvaise) acceptation par les ordonnateurs.
- Tester auprès de l’ordonnateur, et éventuellement de son état-major, les différents angles d’approche possibles pour le contrôle, dans la perspective de la préparation du plan de contrôle ;
- Mettre au point les modalités pratiques de déroulement du contrôle (désignation d’un correspondant au sein de l’organisme, mise à disposition d’un bureau avec une armoire fermant à clef, accès aux systèmes d’information et moyens de reproduction, photocopieuse etc.).
Le conseiller-maître, chef d’équipe, peut proposer à l’ordonnateur un entretien en deux temps : – d’abord en « petit format » (l’ordonnateur, le Président de section et le conseiller-maître, chef d’équipe), ce qui permet à l’ordonnateur de parler librement, éventuellement en soulignant les points faibles de l’organisme ; – ensuite en « grand format » avec les principaux collaborateurs de l’ordonnateur, et l’ensemble des magistrats et assistants de vérification de l’équipe de contrôle, ce qui permet aux équipes de faire connaissance, et facilite les échanges ultérieurs. L’ordonnateur peut ne pas souscrire à cette organisation et préférer s’en tenir à un tête-à-tête pour évoquer plus librement certains sujets, notamment ceux relatifs au management de l’entité contrôlée. Il peut au contraire souhaiter s’entourer de collaborateurs. En tout état de cause, le conseiller-maître, chef d’équipe, demande à l’ordonnateur de désigner un correspondant, qui sera son interlocuteur quotidien pendant le contrôle. Si ce correspondant n’est pas présent à l’entretien, le rapporteur prend rapidement contact avec lui pour lui donner l’ensemble des informations qu’il a communiquées à l’ordonnateur sur les délais, les procédures et les modalités d’organisation du contrôle, selon ce qui a été convenu lors de l’entretien. Le Président de section peut dispenser le rapporteur d’entretien d’ouverture en cas de contrôle de gestion « accéléré » ou sommaire, ou dans celui d’un contrôle ciblé sur un point connexe au contrôle principal d’une autre entité. Dans ces cas, un entretien téléphonique avec l’ordonnateur formalise l’ouverture du contrôle.
1 – Le contenu du plan de contrôle
Le plan de contrôle a pour objet de préciser : – les caractéristiques de l’entité contrôlée, de son environnement, et des travaux et contrôles précédents ; – la procédure (compétence, date de notification, examen de la gestion et/ou contrôle des comptes) ; – le périmètre, le champ et les objectifs du contrôle (exercices concernés, domaines d’investigation prioritaires, etc.) ; – les conditions de réalisation (noms des rapporteurs, vacations/JUP prévues, date de dépôt du RIOP, etc.). C’est un document de deux à quatre pages, plus ou moins développé selon la complexité du contrôle. La dernière rubrique (rôle et tâches des intervenants) doit toujours être remplie avec la précision nécessaire, pour que chacun sache qui doit faire quoi et à quel moment. Une copie du plan de contrôle est annexée au RIOP. Le champ du contrôle doit être adapté aux principaux risques identifiés et à la durée prévisionnelle de l’instruction (nombre de JUP). A contrario, le plan de contrôle valide les domaines qui ne feront pas l’objet d’investigations, parce qu’ils sont considérés comme présentant moins de risques. Il borne donc de manière précise les limites des investigations demandées à l’équipe de contrôle et doit lui permettre d’ajuster ses travaux à sa durée de contrôle. Il est possible qu’en cours de contrôle, le conseiller-maître, chef d’équipe, ait connaissance d’informations qui l’amène à modifier son opinion sur les risques auxquels est confronté l’organisme. Dans ce cas, il se rapprochera du Président de section pour envisager une modification du plan de contrôle. Dans la pratique, le plan de contrôle est rédigé par le conseiller-maître, chef d’équipe, après la prise de connaissance de l’organisme et l’entretien d’ouverture, lorsque les enjeux du contrôle et les domaines d’investigation sont mieux connus.
2 – Ls destinataires du plan de contrôle
Le plan de contrôle est signé par le Président de section et adressé aux magistrats, aux assistants de vérification, et éventuellement au contre-rapporteur. C’est un document interne qui n’est pas transmis à l’organisme contrôlé. Il est couvert par le secret de l’instruction.
L’instruction constitue le cœur du contrôle de la gestion et du métier de magistrat. Un bon rapport ne peut découler que d’une bonne instruction ; a contrario, une instruction menée maladroitement ne pourra déboucher pas sur un bon rapport, ni nourrir d’éventuelles suites, notamment devant la chambre de discipline budgétaire et financière ou devant les juridictions répressives. Le conseiller-maître, chef d’équipe, est maître du déroulement de l’enquête et des investigations conduites. Toute investigation nécessite, même après l’élaboration d’un plan de contrôle, que les membres de l’équipe de contrôle fassent de multiples arbitrages : – entre une analyse permettant d’apprécier globalement la qualité de la gestion de l’entité contrôlée et l’intérêt d’investigations détaillées sur des thèmes particuliers ; – entre le respect du plan de contrôle et du délai imparti et la découverte de pistes nouvelles ; – entre la nécessité d’aborder certains thèmes, et les demandes de l’organisme qui peut souhaiter un éclairage sur un aspect de sa gestion. En cas de doute, il est suggéré de solliciter un entretien avec le Président de section pour valider tel ou tel choix ou une réorientation du contrôle. 1 – Le comportement des membres de l’équipe de contrôle L’une des difficultés du contrôle de la gestion tient à la relation entre le contrôleur et le contrôlé. Elle exige que le magistrat ait un comportement exemplaire et conforme à ce qu’on est en droit d’attendre d’un magistrat : il ne pourra pas en effet demander aux ordonnateurs ou aux comptables d’appliquer strictement la loi, ou instruire des dossiers pour faute de gestion ou pour gestion de fait, sans être lui-même irréprochable sur tous les plans, de manière à n’offrir aucune prise à la critique des contrôlés, tant dans son comportement professionnel que dans sa vie privée. Cette obligation d’exemplarité est posée par le décret n°95/048 modifié portant statut de la magistrature et par le Code de déontologie et d’éthique appliquée des juridictions financières du Cameroun du 21 août 2013, qui définissent précisément les exigences déontologiques qui s’imposent à un magistrat de la Chambre des comptes, et qui valent également pour les assistants de vérification. – Indépendance – Objectivité et neutralité – Intégrité – Compétence et diligence – Confidentialité et secret professionnel – Devoir de réserve – Respect et écoute du contrôlé Sur ces différents points, on se réfèrera aux développements des pages 5 à 7 du présent guide (les droits et obligations du magistrat) Attention à l’utilisation des réseaux sociaux par le rapporteur dans le cadre de sa vie privée : si un contrôle se passe mal, les informations disponibles sur internet sur la vie privée du rapporteur peuvent donner au contrôlé des armes qui seront utilisées contre lui. Le mieux est de ne pas être présent sur les réseaux sociaux.
2 – Le contrôle sur pièces et sur place
A ce jour, les magistrats ne disposent pas encore de tout pouvoir d’investigation sur pièce et sur place reconnus par la loi. En particulier, ils n’ont pas à ce jour un droit de communication qui leur donnerait la capacité à se faire communiquer tout documents de nature à éclairer l’instruction, y compris les travaux des experts-comptables, sans se voir opposer le secret professionnel, le secret bancaire ou le secret des affaires. Ils n’ont pas non plus le pouvoir d’entendre tout fonctionnaire, tout gestionnaire exerçant dans les administrations, établissements, entreprises et organismes soumis au contrôle de la Chambre. Quant aux refus du contrôlé de répondre aux demandes de la Chambre, ils ne sont pas sanctionnés pénalement par un délit d’entrave. Le projet de loi portant code des juridictions financières élaboré au début de l’année 2020 va remédier à ces lacunes, et donner aux équipes de contrôle les moyens juridiques d’avoir accès aux documents. En attendant que ce projet de loi soit voté, les équipes doivent conduire des contrôles sur pièces et sur place pour remplir la mission de contrôle de régularité et de contrôle de performance confiée à la juridiction par l’article 86 de la loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018.
2.1. – La communication des pièces pour objectiver le rapport
Toutes les observations du rapport d’instruction doivent s’appuyer sur des pièces : c’est une règle fondamentale. A contrario, toute observation du rapport qui ne serait pas appuyée par une pièce écrite doit être écartée. La première tâche du rapporteur est donc de récolter les pièces indispensables à son contrôle. En premier lieu, il doit récupérer sans attendre l’information immédiatement disponible sur l’organisme contrôlé auprès du correspondant qui lui a été désigné à l’occasion de l’ouverture du contrôle : les comptes et les rapports d’inspection internes à l’organisme ou externes (audits, notes d’analyse, rapports de commissaires aux comptes), les rapports d’activité, etc. L’équipe de contrôle peut se fonder sur des travaux déjà réalisés par des tiers, à condition de s’assurer de leur compétence (qualification professionnelle, expérience, fiabilité et pertinence des travaux). Ces documents doivent être demandés et obtenus très rapidement après l’entretien d’ouverture, puisqu’ils sont normalement disponibles au sein de l’organisme contrôlé sans avoir besoin d’être retraités. Lorsqu’il reprend des éléments de ces travaux dans son rapport d’instruction ou dans le rapport d’observations de la Chambre, le rapporteur les cite entre guillemets et mentionne sa source.
2.2. – les questionnaires
Pour rassembler l’information nécessaire à l’instruction des différents points arrêtés dans le plan de contrôle, il est nécessaire de procéder par voie de questionnaires à l’ordonnateur afin : – d’obtenir des réponses précises et validées par l’ordonnateur ; – de se faire communiquer des pièces détenues par l’organisme (courriers, rapports internes), y compris sous un format exploitable par informatique ; – de faire élaborer des documents ou tableaux par l’organisme 2.2.1 – Modalités pratiques L’envoi d’un questionnaire nécessite un gros travail préalable pour identifier les problématiques de l’organisme et les documents nécessaires à la poursuite de l’instruction. Il ne faut pas hésiter à passer du temps à le confectionner. Le questionnaire doit fixer un délai de réponse raisonnable (en général un mois pour les questionnaires les plus importants). Si le conseiller-maître, chef d’équipe, demande des données qui ne sont pas immédiatement disponibles et nécessitent un délai important pour leur confection, il en est tenu compte dans la fixation du délai de réponse. Afin de gagner du temps, le rapporteur peut demander à l’organisme contrôlé de lui communiquer les réponses dès leur confection, de manière échelonnée. Il est également utile de préciser dans le questionnaire que les réponses doivent parvenir, de préférence, par voie électronique dans un format exploitable et non protégé (Excel pour les tableaux, Word pour le texte). D’une manière générale il convient d’inciter le destinataire du questionnaire à solliciter sans délai le rapporteur pour toute précision concernant une question (lorsque le contrôlé ne comprend pas une question, il peut être tenté de répondre à côté ou par des considérations générales peu utiles pour l’instruction) ou le respect du délai de réponse. L’envoi des questionnaires se fait par envoi papier ou par la voie dématérialisée. Dans ce dernier cas, l’envoi peut être précédé, si l’instruction s’avère difficile, d’un enregistrement du mail par le greffe ou accompagné d’une demande de confirmation de lecture afin de justifier, le cas échéant, sa réception par l’ordonnateur. Le questionnaire est signé par le conseiller-maître, chef d’équipe quel que soit le mode d’envoi. Il est normal que les réponses à un premier questionnaire suscitent de nouvelles interrogations et engendrent un deuxième questionnaire. Cependant, vous éviterez d’adresser plus de deux ou trois questionnaires à un même interlocuteur. Au besoin, les derniers éclaircissements pourront être fourni par téléphone ou à l’occasion d’un rendez-vous avec votre correspondant privilégié au sein de l’organisme.
2.2.2. – Le contenu du questionnaire
Le questionnaire « type » ou « fourre-tout » fait souvent perdre du temps en ce qu’il ne permet pas une instruction de qualité et ciblée. Les questionnaires efficaces privilégient une approche thématique et regroupent un maximum de questions, afin d’éviter de donner à l’ordonnateur l’impression de questions redondantes. Les qualités d’un « bon questionnaire » sont les suivantes : – des questions courtes, claires et précises ; – des questions neutres, ne cherchant pas à démontrer a priori ni à orienter la réponse ; – des questions avec des références : période, lieu, unité de mesure etc. Un bon questionnaire permet de recueillir une grande quantité d’informations de qualité. Dans certains cas, il orientera votre contrôle dans un sens que vous n’aviez pas anticipé. Toutefois, il est parfois préférable de faire réaliser certains calculs complexes ou potentiellement litigieux par l’ordonnateur (ex : l’évolution des emplois équivalent-temps-plein – ETP-, le calcul du glissement-vieillesse-technicité -GVT-). Quand les traitements demandés sont importants, il est judicieux de rencontrer, outre le gestionnaire, la personne qui fait l’interface avec le service informatique ou un responsable de celui-ci : on évitera ainsi des demandes mal formulées ou irréalisables. Ces éléments de réponse peuvent être comparés a posteriori aux données recoupées dans le compte de gestion ou le bilan social de l’organisme, mettant ainsi l’ordonnateur en face de ses contradictions. De plus, la phase contradictoire sera grandement facilitée dès lors que les données seront perçues par l’ordonnateur comme étant les siennes.
2.3. – Le contrôle sur place
Le contrôle sur place est un moyen irremplaçable de s’imprégner concrètement de problématiques propres à l’entité contrôlée, qui peuvent être très variables. Il n’est donc pas facultatif et s’avère toujours très riche d’enseignements. Les visites et entretiens menés sur place doivent permettre de comprendre le fonctionnement in situ de l’organisme contrôlé, d’approfondir des points de contrôle et de demander la production de pièces complémentaires. Les membres de l’équipe de contrôle se font délivrer copie des pièces qu’ils estiment nécessaires à leur contrôle. Seuls les documents écrits sont considérés comme des justificatifs probants à insérer au DLR, et les entretiens doivent avant tout être l’occasion d’identifier les pièces à demander. Le déplacement sur place et les entretiens oraux permettent une première prise de contact qui facilitera les échanges ultérieurs, une discussion plus libre et suscitera des questions nouvelles. En termes d’image, la Chambre ne pourra pas se voir opposer le reproche de ne pas s’être « frottée au terrain » et d’opérer des constats infondés. Le contrôle sur place est ainsi une garantie de l’efficacité du contrôle et de la bonne perception du contrôle. Il n’a pas de caractère inopiné, sauf s’il est nécessaire à l’obtention d’éléments probants (par exemple, dans le cadre d’un contrôle de régies). Le magistrat prend rendez-vous et annonce l’objet de sa visite. Les membres de l’équipe de contrôle doivent être en mesure de prouver leur identité. Afin de pouvoir consulter dans de bonnes conditions les pièces disponibles dans les locaux du contrôlé, le rapporteur prévient à l’avance l’organisme de cette demande particulière. Le rapporteur peut ainsi demander à disposer d’un bureau fermant à clé, d’un accès téléphonique, intranet et internet. Certains contrôles (régies, stocks, dossiers de personnels) gagnent à ne pas être annoncés, de manière à obtenir des éléments probants. Dans ces cas qui restent exceptionnels, l’équipe de contrôle prévoit les éléments de langage pour expliquer l’intervention « surprise », ainsi que ses modalités pratiques d’intervention (nombre de dossiers, répartition de ceux-ci entre ses membres, temps passé, modalités de décompte des données, etc.), sans oublier de faire preuve de courtoisie et de discernement.
2.4. – Les cas d’entrave
Il est possible que le rapporteur se heurte à un refus avéré, voire persistant, de l’ordonnateur de donner suite à ses demandes de communication de pièces. En pratique, dans ce type de situation, le rapporteur qui essuie un premier refus de transmission explique en détail la procédure de son contrôle, qui a peut-être été mal comprise. Dans un deuxième temps, il peut demander au Président de section d’intervenir. Néanmoins, les magistrats sont aujourd’hui démunis juridiquement, tant que l’avant-projet de loi portant Code des juridictions financières n’a pas été voté.
3 – La constitution du dossier liasse-rapport (DLR)
La procédure devant la Chambre des comptes est essentiellement écrite. Dès lors, toutes les observations retenues dans un rapport d’observations doivent être justifiée par une pièce écrite, annexée au rapport. Le dossier liasse-rapport (DLR) est la réunion de l’ensemble des pièces qui justifient les observations de gestion proposées par le conseiller-maître, chef d’équipe : il contient les pièces générales, les pièces de la procédure d’instruction (plan de contrôle, lettres de notification, questionnaires, etc.) et les pièces justificatives à l’appui de chaque observation, classées dans l’ordre des observations. Après le dépôt du RIOP, il sera consulté par le Ministère public, avant qu’il établisse ses conclusions. Il pourra être consulté, si nécessaire, par les magistrats pendant le délibéré. Après le délibéré et l’envoi du ROP, il devient consultable par les ordonnateurs successifs et les personnes mises en cause dans le cadre des observations de gestion. C’est donc un document indispensable pour vérifier la régularité des procédures et s’assurer que les remarques formulées reposent sur des bases solides et sont justifiées par des pièces écrites. Le DLR est constitué au fur et à mesure de l’avancement de l’instruction, et non pas in fine. Il est déposé au greffe en même temps que le rapport. Il doit être complet mais, pour la facilité de la consultation puis de l’archivage, limité aux seules pièces pertinentes. A cet égard, le fait que la dématérialisation facilite les flux de pièces entre l’équipe de contrôle et le contrôlé ne doit pas aboutir à une inflation de documents non utilisés dans le raisonnement ou les propositions du rapporteur, ou étrangères à l’objet du contrôle. Le DLR est consultable par les ordonnateurs et, le cas échéant, par les personnes mises en cause au stade de la contradiction. Il ne doit contenir aucune note du rapporteur reflétant une opinion personnelle (ses analyses étant strictement réservées au rapport d’instruction et au délibéré) et les documents ne doivent pas être annotés. Les comptes de la période concernée figurent au DLR.
4 – Les axes de contrôle : les suites du précédent contrôle
L’examen des suites du précédent contrôle ne fera l’objet de développements approfondis que si les observations et recommandations formulées lors de ce contrôle n’ont pas été prises en compte. L’objet du nouveau contrôle n’est en principe pas d’examiner encore dans le détail les mêmes thèmes que lors du contrôle précédent. Lorsque le rapport d’observations définitives du contrôle précédent a fait l’objet d’une liste des recommandations précises, l’exercice est limité au suivi de ces recommandations ; dans le cas contraire, l’équipe de contrôle doit analyser les observations formulées lors du contrôle précédent qui, sans avoir fait l’objet de recommandations formelles, méritent un examen des suites données. On évitera de passer trop de temps sur cet axe de contrôle.
5 – Les axes de contrôle : la régularité de la gestion Le contrôle de la
régularité est une des missions essentielles de la Chambre des Comptes, qui trouve son fondement dans l’article 86 de la loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018 qui confie à la Chambre la mission de « contrôler la légalité financière et la conformité budgétaire de toutes les opérations de dépenses et de recettes de l’Etat. A ce titre, elle constat les irrégularités et fautes de gestion commises par les agents publics et fixe, le cas échéant, le montant du préjudice qui en résulte pour l’Etat. Elle peut en outre prononcer des sanctions. »
5.1. – Régularité de la dépense publique
Pour les contrôles portant sur les organismes et services dotés d’un comptable public, l’équipe de contrôle vérifiera la régularité de la dépense au regard :
- des dispositions de l’article 3 de la loi n° 2018/011 du 11 juillet 2018 en ce qui concerne les dépenses postérieures au 12 juillet 2018, qui dispose que « aucune dépense publique ne peut être engagée et payée si, d’une part, elle n’est préalablement définie dans un texte législatif ou réglementaire régulièrement publié et, d’autre part, autorisée par une loi de finances. L’administration fixe de façon explicite les règles et critères qu’elle suit dans l’attribution des aides, subventions et transferts au bénéfice de toute personne privée. Ces règles sont rendues publiques. »
Pour les dépenses antérieures au 12 juillet 2018, l’article 2 du décret n°2013/160 du 15 mai 2013 dispose qu’ « aucune recette ne peut être émise et recouvrée, aucune dépense engagée ou ordonnancée pour le compte de l’Etat, sans avoir été autorisée par une loi de finances. »
- du décret n°2013/160 du 15 mai 2013 portant règlement général de la comptabilité publique, qui permet non seulement de mettre en œuvre une procédure juridictionnelle à l’encontre des comptables publics dont la responsabilité est engagée dans les conditions prévues à l’article 30, mais aussi d’identifier les irrégularités de l’ordonnateur, notamment en matière d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement de la dépense sur le fondement de :
– l’article 66 qui dispose que « l’engagement est fait dans la limite des autorisations budgétaires, et demeure subordonné aux autorisations, avis ou visas prévus par les lois et règlements » ; – l’article 67 qui dispose que « les ordonnateurs ne peuvent arrêter les droits des créanciers (…) qu’après constatation du service fait, sauf en cas d’avance ou de paiements préalables autorisés par les lois et règlements. » L’examen des pièces justificatives des dépenses que le rapporteur a pu identifier comme « à risques » sera susceptible de nourrir les observations de gestion à l’encontre de l’ordonnateur sur le terrain de la régularité, et éventuellement un renvoi au rapporteur du contrôle juridictionnel pour sanctionner les manquements du comptable. Le conseiller maître, chef d’équipe, pourra également proposer, le cas échéant, des suites décrites ci-dessous au§ 5.2. (Transmission au Parquet pénal, renvoi en procédure pour faute de gestion).
5.2. – Régularité au regard des autres lois et règlements
de contrôle s’attachera à vérifier que la gestion de tous les organismes soumis au contrôle de la Chambre respecte les lois et règlements en vigueur. Il s’attachera en particulier à identifier : – Les cas graves de détournement des deniers publics et de corruption, ou autres infractions économiques, dont le traitement au fond, c’est-à-dire la qualification pénale, ne relève pas de la Chambre des comptes mais des Cours et tribunaux. Il appartient dès lors au rapporteur de proposer une apostille « transmission au parquet pénal ». Ces faits pourront faire l’objet d’une mention dans le rapport d’observations provisoires, dans une rédaction prudente : il convient de s’en tenir à la description des faits, en mentionnant seulement qu’ils sont susceptibles de recevoir une qualification pénale, et surtout sans mentionner qu’ils ont fait l’objet d’une transmission aux tribunaux compétents. – Les fautes de gestion, qui rentrent dans les catégories de l’article 88 de la loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 et relèvent pour la plupart d’irrégularités manifestes (violation des règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses de l’Etat et des autres entités publiques; violation grave et répétée des règles de comptabilisation des produits et des charges applicables à l’Etat et aux autres entités publiques ; violation des règles relatives à la gestion des biens appartenant à l’Etat et aux autres entités publiques; le fait d’enfreindre les dispositions législatives ou réglementaires nationales destinées à garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les contrats de commande publique, l’imprévoyance caractérisée résultant de la consommation des crédits pour des dépenses d’intérêt secondaire au détriment des dépenses indispensables et prioritaires du service ; la poursuite d’objectifs manifestement étrangers aux missions et attributions du service etc). Une fois identifiées et caractérisées, ces fautes de gestion font l’objet :
- D’un rapport distinct du RIOP, transmis au Président de la Section concernée, ce qui enclenche la procédure prévue par l’ordonnance du Président de la Chambre.
- D’une proposition de mention dans le ROP, sans mentionner l’existence de cette transmission ;
– Les infractions au code des marchés publics peuvent également relever d’une transmission au parquet pénal, en plus d’une mention au rapport ; – Toute autre irrégularité que son contrôle mettra en évidence, et notamment du respect des obligations des organismes publics qui emploient des salariés vis-à-vis des organismes de sécurité sociale. 6 – Les axes de contrôle : la fiabilité des comptes Le rapporteur s’attachera à vérifier que les comptes présentés ne présentent pas d’anomalies significatives au regard des normes comptables en vigueur. L’analyse financière à laquelle procèdera l’équipe de contrôle n’a en effet de sens que dans la mesure où les comptes sur lesquelles elle s’appuie sont fiables. Pour les organismes non dotés d’un comptable public, l’équipe de contrôle pourra s’appuyer sur les rapports des experts comptables et des commissaires aux comptes de l’organisme contrôlé pour étayer ses conclusions. Au cas où la fiabilité des comptes soulèverait des problèmes trop lourds, il sera proposé, outre la mention de cette situation au ROP, de ne pas procéder à une analyse financière approfondie. Si le rapporteur s’aperçoit d’anomalies graves affectant la qualité et la fiabilité des comptes de l’Etat, il le mentionnera dans son rapport et proposera un renvoi au comité de la Chambre chargé de donner un avis sur la loi de règlement.
7 – Les axes de contrôle : la performance de la gestion
7.1. – Les textes
L’article 86 de la loi 2018/012 du 11 juillet 2018 dispose que la Chambre des comptes a pour mission « d’évaluer l’économie, l’efficacité et l’efficience de l’emploi des fonds publics au regard des objectifs fixés, des moyens utilisés et des résultats obtenus, ainsi que la pertinence et la fiabilité des méthodes, indicateurs et données permettant de mesurer la performance des politiques et administrations publiques. » 7.2. – Economie des moyens, efficience, efficacité Le contrôle des « 3 E » :
- Économie des moyens, c’est-à-dire la recherche des coûts les plus faibles, à qualité égale de prestation. L’équipe de contrôle se demandera si l’utilisation des crédits a été la plus économique ou, au minimum, la plus raisonnable possible
- Efficience : les ressources mises en œuvre ont-elles été utilisées de manière optimale et satisfaisante ou les mêmes résultats auraient-ils pu être obtenus avec des moyens moins onéreux ? L’efficience apprécie les résultats au regard des moyens mis en œuvre.
- Efficacité : on compare les objectifs fixés et les résultats constatés au moment du contrôle
Une gestion peut être à la fois efficiente, parce qu’elle aura utilisé des moyens de façon très rationnelle, et inefficace parce qu’elle n’aura pas atteint les objectifs fixés en termes de politique publique (exprimés par exemple en nombre de morts évités s’agissant de la rénovation d’une route, en réduction des temps de déplacements etc) En pratique, il est souvent plus facile de contrôler l’efficience que l’efficacité, parce que beaucoup d’organismes, notamment dans la sphère publique, ne fixent pas leurs objectifs de manière claire.
7.3. – Les principaux axes de contrôle de l’efficience de la gestion
Les principaux outils pour analyser l’efficience de la gestion :
- L’analyse financière
- Le contrôle de la gouvernance et de l’organisation de l’entité
- Le contrôle de la gestion des ressources humaines
- Le contrôle de la fonction achat
- Le contrôle des systèmes d’information Le contrôle pourra également examiner les relations de l’organisme contrôlé avec tel ou tel partenaire important.
Bien entendu, le rapporteur devra choisir un ou plusieurs de ces axes de contrôle, en sus de l’analyse financière qui est un point de passage obligé du contrôle de la Chambre des comptes sur lequel elle est attendue. Ces choix sont décidés en début de contrôle et validés dans le plan de contrôle.
7.3.1. – l’analyse financière
Pour un organisme du secteur public doté d’un budget autonome et non soumis aux contraintes du marché, une analyse financière rétrospective doit répondre à deux questions clés : l’organisme a-t-il réalisé son programme d’investissement sans dégrader sa situation financière ? ; assume-t-il l’ensemble de ses obligations ou reporte-t-il des charges (entretien et renouvellement des immobilisations) ou des risques sur l’avenir ? Une analyse financière peut cependant avoir un faible intérêt : c’est le cas des organismes qui obtiennent chaque année une subvention d’équilibre versée par leur tutelle. Dans ce cas, il faut s’intéresser en priorité aux modalités de versement de la subvention d’équilibre : est-elle conditionnée à des objectifs de performance ou de réduction de dépenses ? Si ce n’est pas le cas, l’organisme est faiblement contraint, et le rapporteur doit axer ses observations dans ce sens. L’analyse financière des sociétés qui ont une activité soumise aux contraintes du marché se rapprochera des analyses financières menées par les cabinets privés.
7.3.2. – La gouvernance et l’organisation
Il s’agit de vérifier la conformité du fonctionnement de l’organisme contrôlé avec ses statuts (réunions de l’assemblée générale, du conseil d’administration etc), de voir dans quelles conditions la tutelle de l’Etat oriente la stratégie de l’entité et de vérifier que l’organisation de l’organisme, et en particulier organigramme, est pertinente au regard de ses missions.
7.3.3. – La gestion des ressources humaines
Le contrôle de la gestion des ressources humaines pourra s’intéresser aux outils de pilotage de la masse salariale, à l’évolution des effectifs, au temps de travail, à la régularité des rémunérations et du régime indemnitaire versé, à la qualité des procédures de recrutement et d’évaluation, à la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences, au poids des contractuels, etc.
7.3.4. – La commande publique
Il s’agit notamment : – d’analyser l’organisation de la commande publique au sein de l’organisme (compétence des services, délégations de signature, processus de contrôle interne, etc.) ; – d’examiner un échantillon représentatif des contrats conclus au cours de la période contrôlée, qu’il s’agisse d’une grosse opération ou de plusieurs, dont le volume financier et le pourcentage qu’il représente aura été indiqué, et de vérifier la mise en œuvre de la règlementation en matière de passation et d’exécution.
7.4. – Le contrôle de l’efficacité de la gestion
Pour analyser l’efficacité de la gestion, le rapporteur procèdera à l’examen :
- Le suivi des principaux indicateurs de résultat
- Leur conformité avec l’objet social de l’organisme contrôlé
Un constat d’inefficacité avéré peut par exemple conduire le rapporteur à recommander la reconfiguration de l’organisme au sein d’une nouvelle entité, voire sa suppression.
Au-delà de son contenu technique, l’entretien de fin de contrôle marque, pour l’entité contrôlée comme pour l’équipe de contrôle, la fin de la période d’instruction, matérialisée par le dépôt du rapport, sachant que l’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC du 15 janvier 2020 de la présidente de la Chambre relative à la procédure d’examen de la gestion prévoit, dans son article 8, que l’instruction n’excède pas une durée de 5 mois à compter de l’envoi de la lettre d’ouverture du contrôle. C’est le moment où le conseiller-maître, chef d’équipe, réalise une première synthèse de l’instruction. Cet entretien contribue à garantir la pertinence des observations et recommandations de la Cour ou, à tout le moins, à favoriser leur bonne acceptation par les ordonnateurs.
1 – Un ou des rendez-vous à organiser à l’avance
L’entretien de fin de contrôle doit avoir lieu avec l’ordonnateur en fonction, et avec le ou les anciens ordonnateurs. S’il y a eu plusieurs ordonnateurs sur la période de contrôle, il faudra donc organiser plusieurs rendez-vous. Il(s) doi(ven)t avoir lieu avant le dépôt du rapport d’instruction : il(s) peu(ven)t en effet vous conduire à modifier le rapport d’instruction sur certains points ou entraîner un complément d’instruction. Le conseiller-maître, chef d’équipe, anticipera la prise de rendez-vous afin d’éviter de retarder le dépôt de son rapport d’instruction. En effet, certains ordonnateurs sont peu disponibles. Le rendez-vous sera confirmé par écrit pour éviter tout malentendu. Si un ordonnateur, ou un ancien ordonnateur ne souhaite pas bénéficier de cet entretien, il faut lui demander de le confirmer par écrit. De même, si un ordonnateur souhaite se faire représenter, il doit vous l’indiquer par écrit. Enfin, en cas de difficulté de localisation d’un ancien ordonnateur, le conseiller-maître, chef d’équipe, doit être en mesure de prouver que toutes les diligences ont été faites pour le retrouver. Même si les ordonnateurs successifs apparaissent comme ayant agi dans la continuité l’un de l’autre, il n’appartient pas au le conseiller-maître, chef d’équipe, de proposer un entretien commun : il est de l’intérêt de l’équipe de contrôle de recueillir une parole libre. Néanmoins, si les deux ordonnateurs en sont d’accord, un seul entretien peut être organisé. Eventuellement, le rapporteur pourra être accompagné du Président de section, si la difficulté du contrôle le justifie. De même, l’ordonnateur peut se faire assister d’élus et, ou de cadres administratifs. Si des rendez-vous téléphoniques ou par visioconférence sont envisageables en cas d’éloignement ou d’absences d’observations significatives, la rencontre sur place doit néanmoins être privilégiée, surtout avec les ordonnateurs en fonction. L’ancien ordonnateur peut souhaiter que l’entretien se déroule dans un lieu de préférence neutre. Il peut lui être proposé de venir au siège de la Chambre s’il le souhaite. 2 – Le déroulement de l’entretien de fin de contrôle Cet entretien doit être préparé. Son contenu peut varier selon le temps dont dispose l’ordonnateur. Dans la perspective de rendre cet entretien intéressant, une information de la liste des sujets ou thèmes qui seront abordés peut être envisagée. Dans le cas d’un entretien bref avec le seul ordonnateur, il peut être judicieux de prévoir une rencontre préalable avec le directeur général, ou le référent désigné par l’ordonnateur en début de contrôle, pour évoquer l’ensemble des points soulevés en cours d’instruction, notamment les plus techniques. Un rappel de la procédure est fait en début d’entretien qui porte, au-delà de la réaffirmation du principe du contradictoire, sur : – les modalités du contrôle ; – les suites ; – le droit à audition et à consultation des pièces ; – les communications d’extraits aux tiers mis en cause ; – le droit de réponse au ROD ; – les règles de communicabilité du rapport d’observations ; – les délais : le rapporteur ne s’engagera pas sur des délais de procédure qu’il ne maîtrise pas, tout en étant attentif au discours de l’ordonnateur sur ce point (congés, échéances politiques, départ de collaborateurs, etc.). Le rapporteur peut évoquer un certain nombre de faits, mais sans les qualifier. L’importance des points soulevés sera, au-delà du formalisme et de la régularité, remise dans son contexte et hiérarchisée. En aucun cas, le conseiller maître, rapporteur, ne doit faire allusion à de possibles suites pénales, parce qu’il ne maîtrise pas les suites qui seront réservées à sa proposition, aussi bien par la Chambre (qui peut refuser de transmettre au parquet pénal compétent) que par le parquet pénal qui peut décider ne pas donner suite à la transmission de la Chambre. Aucun rapport d’instruction ne doit être remis à l’ordonnateur : il s’agit d’un entretien purement oral. En principe, les tableaux et autres documents ont été validés préalablement, avec les services. Si l’ordonnateur demande à produire de nouvelles pièces ou arguments en réponse à l’exposé qui lui est fait, le rapporteur doit insister sur la nécessité de le faire rapidement, compte tenu de la clôture prévue de l’instruction. L’ordonnateur, dont c’est parfois la deuxième rencontre seulement avec l’équipe de contrôle, doit avoir le sentiment d’avoir été écouté.
Le rapport d’instruction à fin d’observations provisoires (RIOP) est établi par le conseiller maître, chef d’équipe, avec le concours de l’ensemble des membres de l’équipe de contrôle qui peuvent être chargés de rédiger telle ou telle partie du rapport. C’est un document interne, fruit du travail d’instruction de l’équipe de contrôle, non communicable à des tiers et couvert par le secret professionnel. Ce n’est pas un compte-rendu de l’instruction : – c’est un rapport qui permet à la formation de délibéré de prendre des décisions en toute connaissance de cause et en toute sécurité ; – il doit contenir tous les éléments d’appréciation nécessaires pour permettre à la collégialité de juger de la pertinence des observations ou des solutions proposées ; – la qualité du rapport d’instruction conditionne fortement la qualité de la décision qui sera prise : elle est donc fondamentale pour la suite de la procédure. Le RIOP doit préfigurer le rapport d’observations provisoires (ROP) : – il est rédigé de manière à faciliter la transmission des observations provisoires pour contradiction dans les meilleurs délais ; – la présentation est aérée, illustrée, conçue pour une lecture aisée ; – en ce sens, il ne devrait pas être trop long : il préfigure un ROP qui ne devrait pas dépasser 50 pages : le rapport doit être dense et aller à l’essentiel, sans se perdre dans d’inutiles descriptions. Si un point a fait l’objet d’un gros travail d’instruction, mais qu’au final, il n’y a pas d’observations à faire, il faut le mentionner rapidement au rapport, sans rentrer dans les détails (par exemple : « la passation et l’exécution des marchés à bons de commandes n° 3758 et 67453 passés en 2018, relatifs à la fourniture de matériel audiovisuels, pour des montants respectifs de 35 678 876 FCFA et 825 364 768 FCFA, ont été contrôlés. Ils n’appellent pas d’observations particulières. » En matière de gestion, un « bon » rapport d’instruction aborde trois points (cf supra chapitre 6) : la régularité des actes de gestion, l’économie des moyens mis en œuvre (efficience), et l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant (efficacité). Il est donc nécessaire d’avoir une bonne vision de ce qui se passe dans l’organisme et d’en tirer des propositions appropriées. 1 – Les éléments introductifs du RIOP
- La compétence de la Chambre des comptes
Le rapport examine les éléments qui fondent la compétence de la Chambre, en particulier la nature juridique de l’organisme. S’agissant d’entités de droit privé, le rapport détaille le montant des participations au capital ou des voix dans les organes délibérants détenues par l’Etat, les collectivités territoriales ou locales, les établissements publics, ou les organismes déjà soumis au contrôle de la Chambre. Le rapport doit examiner l’évolution de ces éléments pour chaque exercice de la période sous contrôle.
- Les éléments de procédure
Le rapport doit présenter les éléments de procédure permettant de préparer les courriers d’accompagnement du ROP et des extraits ainsi que la mention introductive du ROP : Il s’agit : – du nom de l’organisme et de sa nature juridique ; – de la période faisant l’objet du contrôle ; – des dirigeants successifs de l’organisme pendant la période sous revue, avec leurs dates d’entrée et de sortie de fonction ; – des éléments de procédure liés au lancement et à la clôture du contrôle : lettres d’engagement auprès des dirigeants successifs éventuels, entretiens de fin de contrôle ; – des conditions d’engagement du contrôle (le cas échéant sur demande motivée d’une autorité); – des modalités de déroulement du contrôle (le cas échéant, des difficultés rencontrées).
- Les éléments de contexte du contrôle
Ces éléments sont présentés « pour ordre », n’ayant pas vocation à figurer dans le ROP ou le ROD, mais seulement à donner une information pertinente à la formation de délibéré. Il s’agit : – du dernier contrôle de la Chambre sur l’organisme (examen de la gestion ou juridictionnel): il est utile de savoir si l’organisme a été contrôlé dans une période récente, ou s’il n’a pas encore fait l’objet d’une vérification de la Chambre ; – des éléments de contexte (réquisitions, lettres de dénonciation, articles de presse, résultats d’inspections effectuées par d’autres organismes de contrôle, etc.) et l’exploitation qui en a été faite ; – du rappel des principaux éléments du plan de contrôle ; – de la formulation succincte des thèmes retenus du contrôle ; – des moyens mobilisés (rappel du nombre de JUP prévues par le programme).
- La présentation de l’organisme
Il s’agit par exemple : – de la taille de l’organisme (pour une commune, montant de sa population ; pour un hôpital, nombre de lits et places, nombre de séjours ; etc.) ; – de l’histoire de l’organisme, ses principales activités et leurs évolutions ; – du montant approximatif des recettes de fonctionnement ou du budget total ; – le cas échéant, des principaux satellites dépendant de l’organisme, ses filiales pour un organisme non soumis à la comptabilité publique, etc. 2 – Les règles de présentation 2.1. – Les grands principes de la rédaction Le plan retenu doit être opérationnel et axé sur les seules observations pour lesquelles la contradiction s’avère nécessaire. Les titres de chaque partie sont neutres (par exemple : 3 – « La gestion des ressources humaines »), les titres des sous-partie peuvent être neutres ou « qualifiants » (par exemple : 3.1. «Une évolution dynamique du salaire annuel moyen », de sorte que la lecture du seul plan doit permettre à un membre de la collégialité d’identifier les principaux constats du rapport. Le rapport doit être clair et concis. Dans la mesure du possible, sa longueur ne doit pas dépasser 50 pages, hors annexes. Il ne doit contenir que les éléments strictement utiles aux décisions de la Chambre. Les développements descriptifs seront donc aussi limités que possible, et le cas échéant renvoyés en annexe. La reproduction de documents complets dans le corps du rapport doit être proscrite. On pourra citer quelques courts extraits, à condition que les sources des documents (notamment rapports d’inspection) et les données utilisées soient explicitement indiquées. 2.2. – Les observations Chaque observation doit traiter une seule question et se terminer par une proposition d’apostille. Elle constitue la base de la présentation orale du rapport en séance et le cœur du délibéré. Elle s’attache à distinguer les faits constatés (qui ne doivent pas prêter à discussion quand ils ont été validés), l’analyse propre du rapporteur, l’éventuelle position de l’organisme contrôlé et la proposition de suite (renvoi interne, mention au ROP, etc.). Dans tous les rapports, il est demandé de faire suivre chaque observation (ou groupe d’observations, le cas échéant) d’une synthèse reprenant en quelques lignes les analyses et les critiques que le rapporteur propose de retenir, ainsi que ses propositions de suites, sous une forme typographique distincte du corps du rapport. 2.3. – Les apostilles Dans le corps du rapport, chaque observation se conclut par une proposition d’apostille qui résume la position que le rapporteur suggère à la collégialité d’adopter sur le point particulier examiné. L’apostille propose la suite à donner à l’observation. Elle donne ainsi un rythme au délibéré, le président de la formation de délibéré engageant la discussion à l’issue de chaque apostille. Chaque apostille est numérotée. Une apostille ne doit donc pas venir après de longs développements hétérogènes sur plusieurs pages, même s’ils traitent d’un thème général commun comme par exemple « la situation financière » ou « les procédures de marchés publics ». Une même observation peut donner lieu à plusieurs « apostilles », ou plus exactement à une apostille principale (le traitement d’ensemble de la suite donnée à l’observation) et à diverses apostilles complémentaires qui en découlent (généralement la transmission des éléments contenus dans l’observation à un ou plusieurs destinataires autres que le destinataire principal du ROP). Les principales apostilles :
- ORDRE
L’observation fait état de constats mais ne donne pas lieu à une proposition de suites. Elle a une valeur documentaire et pédagogique. Elle est nécessaire à la compréhension de la suite du rapport. Deux cas sont possibles, étant entendu que la collégialité peut avoir une autre opinion que le rapporteur et décider dans tous les cas de reprendre les éléments en cause dans le ROP : – les éléments exposés ont un caractère purement informatif, et ne sont pas susceptibles de donner lieu à une observation critique : le rapporteur est libre de les exposer de la manière qui lui paraîtra la plus compréhensible ; – les éléments exposés sont susceptibles de donner lieu à une observation critique. Le rapporteur estime pour sa part que cette dernière ne mérite pas d’être retenue, mais il souhaite néanmoins les présenter à la collégialité, qui peut être d’opinion différente.
- MENTION
Par cette apostille, le rapporteur propose à la collégialité de retenir au ROP les éléments exposés au RIOP, avec la même distinction que pour l’apostille ORDRE, à savoir un élément à caractère purement informatif ou une observation critique. Là encore, la collégialité peut avoir une autre position que le rapporteur, en décidant cette fois de ne pas mentionner l’observation. L’apostille MENTION est la plus utilisée. Elle suppose que le ROP sera effectivement adressé à l’organisme contrôlé. Les éléments de procédure et de présentation de l’organisme qui se retrouveront au ROP doivent eux aussi faire l’objet d’une apostille MENTION, un RIOP ne comportant pas de visas (réservées aux contrôles juridictionnels).
- RECOMMANDATION
Cette apostille indique que le rapporteur propose de formuler une recommandation.
- EXTRAIT (A …)
Cette apostille vient en complément de l’apostille MENTION, dès lors que l’élément exposé concerne un tiers mis en cause. Par exemple, si le rapport fait état d’irrégularités portant sur un marché de travaux conclu avec la société X, il y aura deux apostilles : « MENTION SUR l’ABSENCE DE MISE EN CONCURRENCE POUR LE MARCHE DE Y » et « EXTRAIT A LA SOCIETE X ». Les tiers mis en cause sont listés en fin de rapport, chacun faisant l’objet d’une apostille EXTRAIT propre. Cette apostille permet à la collégialité de délibérer sur le bien-fondé et l’opportunité de l’ouverture de la contradiction à des tiers. Dans le cas où plusieurs dirigeants se sont succédé à la tête de l’organisme contrôlé pendant la période en contrôle, les parties qui les concernent doivent être soumis à leur contradiction. Il convient donc d’apostiller « EXTRAIT A M. Z, ANCIEN ORDONNATEUR »
- COMMUNICATION ADMINISTRATIVE
Cette apostille peut venir en complément de l’apostille MENTION, dès lors que l’élément exposé concerne le représentant d’une administration (au sens large) auquel la Chambre veut faire part de ses constats ou dont elle souhaite recueillir l’opinion.
- COMMUNICATION AU PARQUET PENAL
Cette apostille peut venir en complément de l’apostille MENTION, dès lors que l’élément exposé est susceptible de relever d’une infraction pénale, dont la chambre souhaite informer le parquet pénal compétent. Si le délibéré valide cette apostille, le rapporteur rédigera une note signée du Président de section à destination du Ministère public près la Chambre, explicitant les faits et la qualification pénale susceptible d’être retenue. Il appartiendra ensuite au Ministère public d’effectuer cette transmission au Parquet pénal compétent, sous sa responsabilité.
- RENVOI (AU RAPPORTEUR DE …)
Cette apostille vise à proposer de transmettre les éléments en cause pour nourrir un autre dossier traité ou susceptible d’être traité par d’autres rapporteurs des juridictions financières. L’apostille doit préciser le destinataire. Ce renvoi est opéré par le greffe.
- RENVOI EN PROCEDURE POUR FAUTE DE GESTION
Cette apostille vise à proposer de transmettre les cas de faute de gestion des ordonnateurs et contrôleurs financiers relevés par le rapporteur, qui rentrent dans les catégories de l’article 88 de la loi n°2018/012 du 11 juillet 2018. Il s’agit pour le rapporteur d’identifier l’une des 10 catégories énumérées ci-après :
- La violation des règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses de l’Etat et des autres entités publiques ;
- La violation grave et répétée des règles de comptabilisation des produits et des charges applicables à l’Etat et aux autres entités publiques ;
- La violation des règles relatives à la gestion des biens appartenant à l’Etat et aux autres entités publiques ;
- Le fait, pour toute personne dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, d’enfreindre les dispositions législatives ou réglementaires nationales destinées à garantir la liberté d’accès el l’égalité des candidats dans les contrats de commande publique ;
- Le fait d’avoir entraîné la condamnation d’une personne morale de droit public ou d’une personne de droit privé chargée de la gestion d’un service public, en raison de l’inexécution totale ou partielle ou de l’exécution tardive d’une décision de justice ;
- Le fait, pour toute personne dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, de causer un préjudice à l’Etat ou à une entité publique, par des agissements manifestement incompatibles avec les intérêts de l’Etat ou de l’organisme, par des carences graves dans les contrôles qui lui incombaient ou par des omissions ou négligences répétées dans son rôle de direction ;
- Les négligences dans la gestion du budget, le suivi des crédits, la mise en œuvre de la dépense ainsi que la liquidation de la recette ;
- L’imprévoyance caractérisée résultant de la consommation des crédits pour des dépenses d’intérêt secondaire au détriment des dépenses indispensables et prioritaires du service ;
- La poursuite d’objectifs manifestement étrangers aux missions et attributions du service ;
- La mise en œuvre de moyens manifestement disproportionnés ou inadaptés aux objectifs poursuivis par le service ;
Lorsqu’une faute de gestion est repérée, le conseiller maître rapporteur propose un renvoi en procédure pour faute de gestion de l’ordonnateur ou du contrôleur financier. Si le délibéré en décide ainsi, et conformément à l’ordonnance du Président de la Chambre, le conseiller maître rapporteur rédigera un rapport distinct du RIOP transmis au Président de section, qui ouvrira une nouvelle procédure, distincte du contrôle de la gestion.
- RENVOI AU PRESIDENT DE LA CHAMBRE (OUVERTURE D’UNE PROCEDURE EN GESTION DE FAIT)
Les articles 39 à 44 de la loi n° 2003/005 du 21 avril 2013 fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la Chambre des comptes de la Cour Suprême prévoient une procédure particulière pour instruire une gestion de fait, qui doit faire l’objet, en premier lieu, d’un acte introductif d’instance. Cette apostille a pour objet de renvoyer une présumée gestion de fait au Président de la Chambre, pour désignation d’un magistrat-rapporteur chargé d’établir un acte introductif d’instance.
- MEMOIRE
Cette apostille vise les cas où une observation ne doit pas aboutir à une action ou une intervention immédiate, mais doit être reprise et actualisée dans le cadre du prochain contrôle de l’organisme. 3 – La synthèse La synthèse est concise (deux pages maximum) et figure en première page du rapport, avant le sommaire. Elle est immédiatement suivie du relevé des recommandations dont elle est distincte. La synthèse peut comporter des titres en relation avec le sommaire du rapport. Le rapport ayant vocation à être publié sur le site internet de la Chambre à l’issue de la procédure, la synthèse constitue pour le grand public un moyen privilégié d’information. Elle doit être soigneusement rédigée. C’est par le canal de la synthèse que la Chambre doit faire passer ses principaux messages. 4 – Les recommandations Le nombre des recommandations doit être limité (l’article 6 de l’ordonnance du 15 janvier 2020 fixe leur maximum à 12 ; dans l’idéal, prévoir 8 à 10 recommandations) pour s’en tenir à l’essentiel. Elles doivent tracer le chemin pour améliorer la gestion de l’organisme contrôlé. Même si elles sont non contraignantes, elles ont une forte valeur ajoutée et sont un élément décisif de la crédibilité de la Chambre vis-à-vis de l’extérieur. 5 – Le dépôt du rapport Le rapport est signé par le conseiller-maître, chef d’équipe, qui assure la synthèse des travaux de l’équipe de contrôle. Seuls les rapports complets (texte intégral du rapport et de ses annexes, ainsi que le DLR) peuvent faire l’objet d’un dépôt au greffe. Le greffe communique le rapport et le DLR au Ministère public, après signature du soit-communiqué par le Président de section.
La présentation du RIOP devant la formation de délibéré est le moment où la collégialité s’empare du rapport, qui devient le rapport de la Chambre et non plus le point de vue du conseiller-maître, rapporteur. Le passage du rapport d’instruction aux fins d’observations provisoires (RIOP) au rapport d’observations provisoires (ROP) prend en compte deux obligations : – Tenir compte du délibéré – Rédiger dans une forme condensée et allégée, en s’adressant à l’ordonnateur
1 – La présentation du rapport devant la formation délibérante
L’article 9 de l’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC du 15 janvier 2020 de la Présidente de la chambre dispose dans ses alinéas 2 et 3 que « la section compétente délibère sur le rapport d’instruction et, le cas échéant, le contre-rapport, dans un délai maximum de 45 jours après son dépôt au greffe à fin d’arrêter le rapport d’observations provisoires. Elle statue dans une formation à 3 ou 5 conseiller-maîtres après examen des observations présentées par le rapporteur, le cas échéant par le contre-rapporteur, et au vu des conclusions du Ministère Public. Le conseiller-maître rapporteur participe au délibéré avec voix consultative. » L’audience réunit donc 3 ou 5 conseillers-maîtres, dont un Président de section, Président de séance, qui constituent la formation délibérante, ainsi que le conseiller-maître rapporteur, qui n’a qu’une voix consultative, le représentant du Ministère public, qui a eu la liberté de conclure par écrit ou de s’abstenir de conclure, et un représentant du greffe. Les autres membres de l’équipe de contrôle peuvent assister à l’audience en tant que simples spectateurs : c’est un point important, chaque membre de l’équipe doit pouvoir comprendre comment le délibéré a lu et a critiqué le RIOP, ce qui permettra de faire monter en compétence tous les personnels de contrôle. Le Président de séance distribue la parole au cours du délibéré et apostille le rapport. Le conseiller-maître rapporteur présente oralement son rapport devant la formation de délibéré, observation par observation. Cette présentation doit être rapide et synthétique. Les membres de la collégialité ont déjà pris connaissance du rapport. Il convient de mettre en avant les points saillants, en suivant l’ordre des observations. Après la présentation de chaque observation par le rapporteur, le Président de séance donne la parole au représentant du Ministère public, pour ses conclusions si elles ont été produites (éventuellement, il lit les conclusions écrites en cas d’absence), puis le cas échéant au contre-rapporteur (si le Président de section a jugé utile d’en nommer un), puis aux membres du délibéré. Le rapporteur tient à disposition de la collégialité une copie des pièces importantes (pour éviter la plongée dans le DLR). Il prend les notes les plus précises possibles en séance : elles faciliteront le travail de transformation du RIOP en ROP. La formation délibérante rend une décision sur chaque proposition d’observation du rapporteur, et sur chaque proposition d’apostille (renvoi, ordre, extrait etc) S’il est nécessaire de procéder à un vote, le président de séance recueille successivement l’opinion du rapporteur, puis de chacun des conseillers maîtres, dans l’ordre décroissant du tableau : autrement dit, il donne la parole en premier à celui qui a la plus faible ancienneté dans le grade. Le rapporteur doit être conscient que la présentation orale du rapport devant la formation de délibéré est un exercice différent de la rédaction du rapport. Il doit synthétiser chaque observation en la présentant de manière vivante, et souligner les points de difficulté de manière à amorcer le débat de la collégialité. Le président de séance apostille par écrit la minute du RIOP. Le sens des décisions prises en délibéré peuvent s’écarter sensiblement des propositions du rapporteur : seule la minute apostillée par le président de séance fait foi. Le greffier apostille également son propre exemplaire du RIOP, ce qui donne une sécurité en cas de détérioration ou perte de la minute apostillée. Les membres du délibéré, et l’ensemble des personnes qui assistent à l’audience, sont tenus au strict respect du secret professionnel.
2 – La rédaction du rapport d’observations provisoires (ROP)
À la suite du délibéré, le rapporteur récupère auprès du greffe le rapport apostillé par le Président de séance qui contient, observation par observation, les décisions prises par la collégialité lors du délibéré. À partir du rapport apostillé (qui seul fait foi) et à l’aide des notes prises pendant la séance, le rapporteur modifie le rapport d’instruction pour tenir compte du délibéré. Il procède également à un travail visant à alléger la rédaction du ROP, qui s’adresse à l’ordonnateur, alors que le RIOP s’adressait aux magistrats membres de la collégialité et pouvait contenir des considérations développées nécessaires à la bonne compréhension du fonctionnement de l’organisme contrôlé. Une attention particulière doit être accordée à la lisibilité du ROP, qui comporte : – Un sommaire – Une synthèse en début de rapport, suivie des recommandations de la Cour – Des parties clairement découpées et articulées, qui s’achèvent par des conclusions sans ambiguïté – Des titres explicites Le rapport doit être clair et synthétique, même s’il aborde des sujets complexes. Il ne faut pas utiliser un formalisme juridique réservé aux jugements (pas de « considérant »), mais un langage simple et compréhensible par le plus grand nombre. Sauf exception, il est conseillé de ne pas dépasser 50 pages plus les annexes. L’expérience montre en effet qu’un rapport trop long perd en clarté : à l’inverse, l’obligation de condenser sa pensée oblige le rapporteur à un effort de clarté. En particulier, les mentions purement descriptives d’une situation, sans dimension critique, sont à proscrire. Le rapport comporte des tableaux et, le cas échéant des graphiques, qui illustrent les démonstrations. Attention cependant à ne pas en abuser, au risque de désorienter le lecteur. Une solution peut consister à renvoyer les éléments les plus techniques en annexe, à la fin du rapport. L’instruction ayant lieu à charge et à décharge, elle a pu dégager des appréciations de gestion favorables, qu’il conviendra de mentionner au ROP. Un rapport de gestion peut comporter à la fois des appréciations critiques et des observations sur la bonne gestion poursuivie dans tel ou tel domaine. Il faut avoir en tête que les observations du ROP pourront être modifiées dans un sens plus positif au stade définitif, si les éléments amenés par la contradiction le justifient. En revanche, une appréciation ne pourra pas être « durcie » au stade définitif. Une fois les modifications opérées, le projet de ROP est soumis le cas échéant au contre-rapporteur puis transmis au greffe. Le projet de ROP est soumis à la relecture du Président de séance, qui peut le modifier s’il le juge nécessaire, pour qu’il se conforme mieux au sens des décisions prises en délibéré. Le Président de la Chambre signe les lettres d’envoi du ROP ainsi validé à ses destinataires. Des extraits adressés à (aux) l’ancien(s) ordonnateur(s) et aux tiers mis en cause sont préparés par le rapporteur conformément aux décisions du délibéré. Le greffe vérifie la conformité des envois avec les décisions du délibéré. Le Président de la Chambre signe les lettres d’envoi.
3 – Les renvois en procédure pour faute de gestion, ou pour instruction d’un acte introductif d’instance de gestion de fait
En cas de renvoi par le délibéré en procédure pour faute de gestion d’un ordonnateur ou d’un contrôleur financier, ou pour instruction d’un acte introductif d’instance de gestion de fait, le rapporteur confectionne un dossier en extrayant les pièces justificatives du DLR. Il accompagne ce dossier d’un rapport expliquant les raisons du renvoi, qu’il signe lui-même, et dépose le tout au greffe. Il appartient ensuite au greffe de procéder à la cotation précise des pièces, qui font désormais l’objet d’une procédure nouvelle et distincte de l’examen de la gestion.
1 – Les destinataires du ROP
L’envoi d’un ROP permet d’offrir au service, à l’organisme ou à la société contrôlée la possibilité de s’expliquer, voire d’opposer un point de vue contraire, sur les constatations et recommandations qui ont été faites par la Chambre. Il permet aussi à la Chambre de conforter ses analyses avant de décider de suites à donner.
La contradiction ne doit, en revanche, pas servir à pallier les insuffisances de l’instruction. Il est éventuellement possible de poser quelques questions dans le ROP, si l’instruction n’a pas permis d’obtenir les réponses nécessaires, mais celles-ci doivent rester limitées.
En règle générale, sont destinataires de l’intégralité du ROP :
- le dirigeant de l’organisme, du service ou de l’entreprise ;
- le ou les responsables du ministère de tutelle concerné (directeur d’administration centrale ou secrétaire général de ministère), et leurs prédécesseurs s’il y a lieu ;
- Si la chambre en a décidé ainsi lors du délibéré, peuvent aussi être destinataires les organismes et services de contrôle (contrôle financier, corps de contrôle ou d’inspection, etc.) ou les autres administrations ou organismes susceptibles d’éclairer la Cour par leurs analyses.
Peuvent être destinataires d’extraits du ROP :
- s’il y a lieu, le ou les prédécesseurs qui ont exercé leurs fonctions pendant la période sous contrôle, en limitant l’envoi aux observations concernant la période pendant laquelle le destinataire de l’extrait était en fonction ;
- les personnes concernées par certaines constatations factuelles pouvant conduire, au stade définitif, à un renvoi en procédure pour faute de gestion ou à une transmission par le Parquet général de faits de nature à motiver l’ouverture d’une action pénale, ou à l’ouverture d’une procédure de gestion de fait ;
- les personnes physiques ou morales susceptibles d’être mises en cause dans le rapport.
2 – Le délai de réponse
L’article 10 de l’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC du 15 janvier 2020 de la Présidente de la Chambre relative à la procédure d’examen de la gestion dispose que «la lettre accompagnant le rapport précise le délai de réponse qui ne peut être inférieur à un mois et qui ne peut excéder deux mois, à compter de la date de réception dudit rapport. »
En pratique, un délai d’un mois et demi est raisonnable mais le Président de chambre peut décider de l’augmenter, en raison, par exemple, du nombre et de la densité des observations.
Quand le délai de réponse est écoulé, et si aucun délai supplémentaire n’a été sollicité, il appartient au rapporteur de rédiger un rapport à fin d’analyse des réponses, sans qu’il y ait lieu d’adresser de lettres de rappel. Toutefois, par politesse, il est conseillé de rappeler aux principaux organismes l’expiration du délai de réponse, et de ne pas être trop strict sur ce sujet (sauf cas de manœuvre dilatoire caractérisée). Les administrations sont très sollicitées, et les circuits de validation des réponses sont longs. Il n’est pas impossible qu’elles répondent avec du retard.
3 – La rédaction du rapport d’instruction à fins d’observations définitives (RIOD)
Lorsque les délais sont écoulés, le rapporteur récupère auprès du greffe l’ensemble des réponses qui sont parvenues à la Chambre.
3.1. – La forme du RIOD
Le rapporteur rédige un rapport d’instruction à fins d’observations définitives, présenté de la manière suivante :
– un rappel de la procédure, et des dates de ses principales étapes ;
– la liste des organismes et tiers mis en cause appelés à la contradiction et les dates des courriers adressés en réponse, le cas échéant l’absence de réponse ;
– l’examen du texte du ROP, observation par observation. Le conseiller-maître rapporteur copie en premier lieu le texte intégral de l’observation figurant dans le ROP, puis en deuxième lieu il résume le sens de la réponse ou des réponses concernant cette observation, enfin en troisième lieu il analyse la pertinence de la réponse, au regard notamment des informations nouvelles ou des pièces justificatives apportées, et propose soit de maintenir l’observation (apostille « mention maintenue »), soit de la compléter par des informations nouvelles, ou par des arguments d’explication donnés par l’ordonnateur ou une des personnes appelées à la contradiction (apostille « mention complétée »), soit de supprimer l’observation si les explications et pièces justificatives apportées permettent de dire qu’elle est erronée (apostille « mention supprimée »).
3.2. – La prise en compte de la contradiction
Les réponses apportées par les organismes peuvent porter sur des erreurs factuelles, mais également sur des différences d’analyse et d’interprétation.
Les rapporteurs doivent veiller à prendre en compte les éléments apportés par la contradiction. Ceci peut conduire non seulement à corriger des erreurs de chiffres (même s’il est toujours préférable de faire valider ces derniers en cours d’instruction), mais également à infléchir le contenu de certaines analyses.
La contradiction peut aussi faire apparaître des éléments nouveaux que l’instruction n’avait pas permis d’identifier et qui contredisent en tout ou partie les affirmations du rapport d’observations provisoires. Dans ce cas, il ne faut pas hésiter à proposer la suppression de l’observation.
Dans la mesure du possible, il est souhaitable qu’à la lecture des observations définitives, l’organisme contrôlé puisse constater que la contradiction a rempli son office. Lorsque le rapporteur propose de ne pas reprendre certains arguments émis importants, il est donc recommandé que les raisons en soient compréhensibles dans le rapport. Il est par exemple possible de citer entre guillemets des phrases extraites des réponses écrites (Selon le directeur général de l’établissement public, « il n’y a pas lieu etc »), tout en réfutant l’argumentation (La Chambre estime pour sa part que etc).
La contradiction peut également conduire le rapporteur à confirmer, amender ou supprimer une recommandation (apostilles « recommandation maintenue », « recommandation modifiée » ou « recommandation supprimée »).
3.3. – Les propositions de renvoi
Au vu des informations rassemblées dans le cadre de l’instruction puis de la contradiction, le rapporteur propose le cas échéant les suites autres que celles devant aboutir au rapport d’observations définitives (si ce n’a pas déjà été fait en phase provisoire) : le renvoi en procédure pour faute de gestion des ordonnateurs et des contrôleurs financier, le renvoi pour ouverture d’une procédure de gestion de fait, la transmission au Ministère public en vue de transmission au Parquet pénal des tribunaux compétents.
3.4. – Le dépôt du RIOD au greffe
Le RIOD signé par le conseiller-maître, chef d’équipe est déposé au greffe de la Cour. Il comporte en annexe l’intégralité des réponses adressées à la Chambre dans le cadre de la contradiction.
Le Président de section signe le soit-communiqué autorisant la transmission du rapport au Ministère public.
4 – L’audition
4.1. – Les personnes auditionnées
L’article 10 de l’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC du 15 janvier 2020 de la présidente de la Chambre relative à la procédure d’examen de la gestion dispose que « Les dirigeants et anciens dirigeants de l’entité contrôlée et les personnes mises en cause peuvent demander à être auditionnés par la section compétente.
Le Président de section peut également demander l’audition des dirigeants ou de leurs représentants par la formation de délibéré, ainsi que des personnes mises en cause. »
L’article 13 de la même ordonnance dispose que « Lorsque la section compétente décide de procéder à l’audition des dirigeants de l’organisme contrôlé ou des personnes mises en cause, le Président de section leur fait parvenir quinze jours à l’avance une demande écrite.
Peuvent être associés à l’audition, le représentant de l’autorité de tutelle et les membres des corps de contrôle. »
L’audition a lieu avant la réunion de la formation de délibéré et en présence du représentant du Ministère public près la Chambre des comptes. En cas d’audition à la demande du Président de section, le conseiller-maître, chef d’équipe, prépare à son attention un questionnaire sur les points qui méritent un éclaircissement et qui justifient la demande d’audition.
4.2. – La place de l’audition dans une procédure écrite
La procédure devant la Chambre des comptes est une procédure écrite, qui se matérialise par la constitution du dossier liasse-rapport (DLR), c’est-à-dire de l’ensemble des pièces justificatives qui nourrissent les observations de la chambre.
Ceci ne veut pas dire que des moments d’échange oral n’existent pas : tout au contraire, ils sont organisés par la procédure lors de l’entretien d’ouverture, lors de l’entretien de fin de contrôle et donc, lors de l’audition.
L’audition permet aux dirigeants de l’entité, éventuellement aux autorités de tutelle et membres des corps d’inspection d’avoir un contact direct non plus avec le seul rapporteur mais avec l’ensemble de la formation de délibéré. Ils ont l’occasion d’exprimer leur point de vue par oral, dans un format qui ne dépasse pas en général une heure.
Après avoir entendu la personne auditionnée, le président peut demander au rapporteur ou aux membres du délibéré de poser des questions pour éclaircir tel ou tel point. Mais attention, une audition n’est pas un débat : les membres du délibéré restent dans une attitude neutre, s’en tiennent à des questions et ne donnent pas leur avis.
L’audition est souvent un moment riche, surtout pour les membres du délibéré autres que le rapporteur. Il peut permettre de modifier l’appréciation que l’on porte sur l’organisme, en prenant mieux en compte les difficultés de gestion auxquels il a été confronté.
Si l’audition fait apparaître des arguments nouveaux qui n’étaient pas apparus jusque-là, le Président de séance demande à la personne auditionnée de lui adresser un courrier dans un délai très bref, accompagné le cas échéant des pièces justificatives.
1 – La présentation du RIOD devant la formation de délibéré
Globalement, il convient d’appliquer les mêmes règles que pour la présentation du RIOP, décrites au chapitre 8 ci-dessus.
Le rapporteur présente oralement son rapport devant la formation de délibéré. Cette présentation doit être rapide et synthétique.
Si un élément nouveau a été obtenu en audition, il en est demandé confirmation par écrit. Au cas où des réponses sont intervenues après le dépôt du rapport au greffe, il convient de les prendre en compte soit par une note complémentaire d’analyse soit, oralement, au cours de la séance.
Afin de faciliter le délibéré, la présentation suivante est suggérée :
- en ce qui concerne les observations non contestées ou non commentées, le RIOD peut préciser, en introduction, qu’il est proposé de les maintenir telles qu’elles figurent au ROP. Cela évite à la collégialité d’y revenir sauf à décider que certaines soient résumées ou compactées ;
- le rapporteur se concentre sur les observations qui ont fait l’objet d’une contradiction; il présente les principaux arguments issus de la contradiction, et ses propositions de maintien (apostille « mention maintenue »), de modification (apostille « mention modifiée ») ou de suppression (apostille « mention supprimée »). Il en va de même sur les propositions de maintien, modification ou suppression des recommandations. Il prend des notes en séance qui faciliteront la rédaction du ROD.
2 – La rédaction du rapport d’observations définitives (ROD)
La rédaction du ROD se conforme strictement aux décisions du délibéré : seule la minute apostillée par le président de séance fait foi.
Si le rapporteur a rédigé le RIOD selon la présentation recommandée ci-dessus au chapitre 9, en incluant des propositions de modifications rédactionnelles, le travail de rédaction du ROD s’en trouvera grandement facilité, sauf si le délibéré a décidé, au vu de la contradiction, de bouleverser l’architecture qui avait été retenue pour le ROP. Le ROD suit le même formalisme que le ROP : il comporte :
– Un sommaire
– Une synthèse en début de rapport, suivie des recommandations de la Cour
– Des parties clairement découpées et articulées, qui s’achèvent par des conclusions sans ambiguïté
– Des titres explicites
Il ne dépasse pas un format de 50 pages, plus les annexes, sauf exception.
3 – Les différents produits du contrôle
Cependant, le contrôle de gestion est la porte d’entrée idéale pour alimenter les autres types d’interventions de la Chambre, notamment celles qui visent à sanctionner les irrégularités de gestion. Le ROD est donc loin d’être le seul produit résultant de ce contrôle.
3.1. – Le ROD et ses destinataires
Le premier produit attendu est le rapport d’observations définitives, dont les observations précises et détaillées portent sur la régularité et sur la performance de la gestion de l’organisme contrôlé, et qui comporte une liste de recommandations.
L’article 14 de l’ordonnance d’avril 2020 de la présidente de la Chambre relative à la procédure d’examen de la gestion dispose que « les rapports d’observations définitives sont communiqués par la Présidente de la Chambre aux dirigeants des entités contrôlées, au Ministre des Finances et au Ministre exerçant la tutelle technique. »
3.2. – La publicité donnée au ROD
Le même article 14 de l’ordonnance d’avril 2020 dispose que les ROD « sont mis en ligne sur le site de la Chambre des comptes un mois après l’envoi aux dirigeant des entités contrôlées, qui en ont été préalablement informées. »
Le rapport de la Chambre devient ainsi accessible aux médias et au grand public. Il alimente l’information du citoyen et le débat public local. La pertinence de ses recommandations devrait donner à la Chambre dans l’avenir une forte légitimité.
3.3. – Le renvoi en procédure pour faute de gestion des ordonnateurs et contrôleurs financiers
Le contrôle de la gestion a vocation à alimenter fortement cette procédure, sous forme de renvoi dès lors que le rapporteur a détecté des éléments susceptibles de recevoir le qualificatif de faute de gestion. Il se réfère pour cela aux 10 catégories de fautes définies par l’article 88 de la loi n°2018/012 du 11 juillet 2012 (cf ci-dessus, pages 39 et 40).
Le conseiller-maître, chef d’équipe, rédige alors un rapport à part qu’il adresse au Président de section, ce qui marque l’ouverture de la procédure. 3.4. – Le renvoi au rapporteur du contrôle juridictionnel Le contrôle de la gestion permet souvent de détecter des manquements qui affectent non seulement l’ordonnateur, mais aussi le comptable, notamment si les opérations de paiement ne sont pas justifiées.
Le délibéré va alors décider de renvoyer ces éléments au rapporteur du contrôle juridictionnel : c’est une procédure distincte de la procédure du contrôle de la gestion puisqu’elle vise le comptable et non l’ordonnateur, et qui est organisée par les articles 29 à 31 du décret n°2013/160 du 15 mai 2013 portant règlement général de la comptabilité publique. En pratique, le contrôle juridictionnel et le contrôle de la gestion d’un même organisme sont souvent confiés au même magistrat.
3.5. – Le renvoi au Ministère public, pour transmission au Parquet des tribunaux répressifs compétents
Lorsque le contrôle de la gestion met à jour des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale par les tribunaux compétents, le délibéré décide d’un renvoi au Ministère public, pour transmission au parquet des tribunaux répressifs.
3.6. – Le renvoi au rapporteur de la gestion de fait
Le délibéré peut décider un renvoi au Président de section pour nomination d’un rapporteur de l’acte introductif d’instance, premier acte de mise en œuvre de la procédure de gestion de fait des articles 39 à 44 de la loi n° 2003/005 du 21 avril 2013 fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la Chambre des comptes de la Cour Suprême.
3.7. – Le référé au ministre de tutelle
Même si le ministre de tutelle de l’organisme contrôlé est destinataire du ROD, la Chambre peut décider de lui adresser un référé. Il s’agit d’une lettre qui fait état des constats de la Chambre et de ses critiques notamment vis-à-vis de la mise en œuvre de la tutelle ministérielle, et qui détaille en quoi elle s’est avérée défaillante et, le cas échéant, comment y remédier.